中国新能源高质量发展的经济政策效应四大建议
一、实施稳健有效的财税政策
新能源产业具有以下两个特征：一是公益性，新能源与传统常规能源相比，具有改善生态环境、降低碳排放的比较优势，而且发展新能源能够降低我国的能源对外依存度，优化能源供给与消费结构，保障能源安全；二是资本密集性，新能源产业属于资本密集型产业，项目回报周期偏长，投资过程存在较大的技术风险和市场风险。考虑到新能源的以上特征，需要政府实施财政补贴和税收激励政策，提高消费者剩余，支持新能源产业的高质量发展。下面从补贴支持和税收政策两个方面提出具体的对策建议。
（1）加大财政支持力度
近十年来新能源产业处于产能过剩的状态，供给远远大于需求，不利于新能源产业的长期、稳定发展。因此，财政补贴需要着眼于新能源产业链的下游，例如加大对消费端的补贴。尤其在新冠疫情出现以来，国外市场疲软，产品出口受阻，扩大国内消费市场成为新能源产业发展的目标。对需求侧予以财政补贴，可以有效增加新能源产品的需求，带动相关产业的规模化、集群化发展。适当降低对制造行业的生产补贴，以减少贸易争端。针对用户端发电项目，可以综合使用事前补贴和产出补贴这两种激励手段，考虑到项目初级阶段资金需求量大，融资相对比较困难，此时事前补贴发挥着关键性作用，在项目投产前对生产者给予一定比例的补贴支持，解决了新能源生产者的资金约束。而产出补贴能够激励生产企业提升新能源发电效率，促进新能源产业的高质量发展。
其次，加大对新能源研发的支持力度。发达国家在研发环节投入了大量资金，以鼓励新能源技术创新。例如，美国联邦政府每年对新能源基础研发予以 30 亿美元的补贴支持，有效降低了研发活动的风险，保障了技术研发的连续性，这是美国新能源产业一直占据世界前列的主要原因。我国新能源核心技术缺乏，关键设备依赖国外供应商，因此在能源市场竞争中不占优势，产品附加值偏低，抗风险能力较弱。国内新能源产业的竞争集中于产业链的低端，产品同质化严重，加上前端晶体硅等原材料的约束，使得行业利润不断降低。面临这种局面，持续增加研发补贴、提升自主创新能力是行之有效的途径。
接下来，注重政策稳定性。补贴政策的频繁变动体现出财政补贴缺乏规范性和系统性，不利于投资者预期潜在的利润，使投资者对新能源产业处于观望状态，不利于新能源市场规模的扩张。随着新能源生产成本的逐渐降低，补贴水平也在持续下调。但是补贴政策应在短期内保持相对稳定，这就需要在制定补贴政策之前进行充分的市场调研，核算传统能源和新能源的发电成本，从而保证补贴政策的全面性和稳定性，推动新能源产业健康有序发展。
（2）优化税收激励政策
为了促进新能源产业的集约化、规模化发展，有必要在生产、消费环节优化税收优惠政策。国家利用税收手段干预新能源产业，目的是减轻企业的税负，增加新能源的盈利空间，激励企业进一步扩大发展规模。随着企业边界的拓宽，注意适当调整税收制度，避免过度干预，影响价格机制发挥作用。本文主要从三个方面提出税收优化的建议。
第一，优化增值税政策。建议实施低税率的增值税优惠制度，以增强新能源产业的竞争力。目前仅对风电给予减半征收的激励政策，建议拓宽政策支持范围，对生物质能等新能源生产的电力均实施减半征收的优惠政策。在新能源企业发展的初级阶段，对进口的风电机组、生物质内燃发电机组等重要设备免征增值税。这样一来，能够降低新能源企业的税收负担，助推新能源产业规模化发展。 第二，改善所得税政策。新能源企业所得税是一种间接税，税负难以通过其他途径转移，对企业的净利润产生较大的影响。借鉴欧盟、美国、日本等发达国家的经验，实行所得税激励政策。例如，美国对太阳能、潮汐能、风能等电力公司，依据投资额的 25%从联邦所得税中抵扣。我国可以借鉴美国的税收抵免政策，适当降低所得税税率，同时对新能源核心技术和专用设备减免企业所得税，从而鼓励企业进行投资，调整能源供给结构，实现能源的绿色化、低碳化发展。
第三，改进关税政策。目前对大型核电设备及其零部件实施关税减免政策，但这并不是针对新能源的关税激励政策。欧盟、美国等国家的新能源技术已迈入成熟阶段，而我国除了风能、太阳能技术相对成熟，生物质能、燃料电池等技术有待突破。所以为了激励新能源产业技术创新，不但需要加大财政支持力度，而且要对引进的关键设备实施免征关税政策。
二、创新金融支持机制
在目前的宏观环境下，通过金融产品和制度创新，提升金融支持的手段和实力，同时为防范融资风险创新金融工具和金融制度安排，是政府和金融机构的社会责任。关于金融支持政策，在新能源产业发展的导入期，资金主要来源于政策性贷款和商业贷款，随着产业发展逐步成熟，以政府为中心的金融制度需要转变为以资本市场为主导的金融制度。
（1）优化金融服务，加大对新能源产业的支持力度
新能源的研发和推广离不开银行体系的信贷支持。因此，构建科学的信用管理体制是保障新能源产业发展的关键。建立新能源企业信用评估机制、信用担保机制以及金融信息服务机制，降低交易成本，提升金融资源的配置效率。注重培养财务管理、法律服务等方面的优秀人才，为新能源企业注入新的活力。此外，鼓励不同形式的金融担保机构，进一步扩大担保机构的规模，发挥杠杆效应，放大信用担保金额。
为了贯彻落实碳中和的战略目标，商业银行需要加大对新能源的支持力度。在新能源产业发展的不同阶段，根据各地资源禀赋优势实施不同的融资模式，不断扩大信贷支持范围。新能源产业是当前比较热门的行业，商业银行可以选择发展前景良好的新能源企业进行投资，并针对企业特点创新金融产品和服务模式，例如提供网上信用证等金融服务。
政策性银行在新能源产业发展过程中发挥着主导作用。政策性银行运用低息贷款、延长贷款期限等金融支持手段，解决新能源企业的资本不足问题。此外，政策性银行还可以发行新能源专项债券，从而拓宽新能源企业的融资渠道，缓解企业融资约束。同时，政策性银行具有长期融资的比较优势，在促进新能源产业发展方面发挥了主导作用。
（2）激励金融创新，开发新能源相关的金融产品
在支持新能源发展过程中，除了常规的金融支持模式，还需要进行金融产品与制度的创新，尤其是随着数字经济的发展，“互联网+”智慧能源逐渐拉开大幕，制定与时俱进的金融制度显得至关重要。“互联网+”智慧能源本质是将互联网、大数据等智能技术与新能源产业有机结合，形成新的格局和业态。智慧能源改变了传统的能源交易方式，节省了交易费用，提高了交易效率，有利于实现能源技术的协同化、信息化①。积极制定支持数字能源发展的金融政策，鼓励商业银行加大对数字能源的金融支持力度，激励商业银行拓展适合数字能源发展的金融工具和服务方式。
建立多元化融资渠道，创新金融保险业务，研究开发新能源产业的专项保险、远期保值合约等金融服务。银行体系可以引进新能源信托金融产品，通过融资租赁、收益权信托等方式解决新能源企业的资金问题，提升资本利用效率。此外，完善商业银行的绩效评估机制，将扶持新能源发展的因素考虑进去，将新能源产业和金融业有机结合起来，构建规范、系统、互利的能源金融生态圈。
（3）完善资本市场，建立多元化金融支持机制
资本市场在新能源产业发展过程中日趋重要。资本市场具有筹资量大、无须偿还等显著优势，能够给新能源企业提供广阔的融资空间。前面实证结果表明较高的负债水平不利于金融支持效率的实现，因此，有必要改善新能源企业的资本结构，适当减少负债比例，加强对资产负债的监管，从而提升新能源产业金融支持的绩效。
目前我国股票市场上市门槛偏高，审批环节比较复杂，一些小微新能源企业由于资金不足难以获得上市资格，制约了新能源产业的规模化发展。建议根据新能源企业融资需求适度降低上市标准，优先审核批准新能源相关企业上市，鼓励实力较强的新能源公司增发新股，以扩大新能源产业的市场份额，优化能源供需结构，加快能源革命。
和股票市场相比，我国债券市场不够发达，公司债券的类别与数量相对较少，制约了新能源企业的债券融资。所以我国应完善债券市场，丰富债券品种，激励新能源企业公开发行绿色公司债、中期票据等绿色债券。此外，风险投资对于新能源市场的培育非常重要，风险资本是一种高风险、高收益的资本形态，符合新能源产业的内在特征。积极引入风险资本，优化资本市场退出路径，构建真正的二板市场，提升新能源企业融资能力。风险投资机构应完善对新能源项目的收益评估机制，在此基础上加大风险投资，支持新能源产业的健康发展。
三、完善其他配套措施
（1）构建基于区块链的新能源交易平台
随着 5G、特高压、充电桩等新型基础设施的落地，区块链在新能源领域逐步得到推广。区块链是一种去中心化的大型数据库，最早应用于比特币交易，随后应用到金融业、建筑业、电力行业等。区块链通过分布式账本实现能源系统的即时更新，运用非对称 RSA 算法和哈希算法保障能源交易的信息安全，利用智能契约实现能源的点对点直接交易，突破了时间和空间的限制，大幅提高了能源利用效率，降低了交易成本，达到能源供给和电力需求之间的动态均衡。在区块链交易平台上，风能、太阳能、生物质能等各种能源深度融合，促进“刚性”电网向“柔性”智能电网转型，打造中国特色的“能源区块链+”，实现新能源产业的凤凰涅槃。
区块链包括数据层、服务层和应用层这三个层次，最底层的是数据层，包括Merkle 树、数据区块、数据管理等功能，保障能源系统信息的安全可靠；中间层是服务层，为新能源企业、政府和消费者提供智能契约，并确保契约的顺利履行；顶层是应用层，包括挂牌交易、用户查询等具体模块，是能源系统和外界交互信息的平台。区块链与新能源产业相结合，能够有效解决电网调峰问题，缓解产能过剩，降低发电成本，提升电网利用率。区块链+能源是能源 4.0 的发展方向，借助区块链技术，培育能源交易新业态，从而推动能源转型和体制创新。
（2）建立新能源即时补贴机制
新能源补贴制度在实践中发挥了巨大的作用，推动了新能源产业蓬勃发展。通过大数据等技术创新手段，完善新能源产业的实时补贴机制，增加消费者剩余，激励新能源企业扩大生产规模。目前的补贴资金大部分来源于财政预算收入，补贴缺口较大，需要进一步拓宽资金来源渠道，例如征收碳税、二氧化硫税等来增加税收收入。从长期来看，征收碳税是未来的最优选择，碳税收入用于补贴新能源产业，一方面可以弥补财政资金的缺口，另一方面可以改善环境质量，降低二氧化碳排放量。此外，征收碳税有利于促进社会公平，例如环境税对低收入组造成的福利损失为 0.08%，而对高收入组造成的福利损失为 0.36%，是低收入组的4.5 倍。所以征收碳税有其合理性，能够拓展财政补贴资金来源，保障补贴发放的及时性。
优化新能源项目审批环节，降低制度性交易成本，利用互联网等技术实现新能源的实时补贴，及时调整能源供给和消费结构，保障我国的能源安全。目前的补贴机制存在流程不规范问题，导致补贴存在一定的滞后性，未能达到预期的效果。健全新能源即时补贴制度，最大限度公开相关补贴信息，激励市场参与者开发利用新能源，实现高效安全的能源发展目标。
（3）完善绿色能源证书交易制度
绿色证书交易制度是在配额制的基础上发展起来的，能够满足不同企业对于绿色电力的交换需求，提高能源资源的配置效率。配额制意味着生产商在其电力产品供给中，新能源发电量必须占有一定的比重。新能源生产者在电力市场上出售电能产品，可以得到政府颁发的绿色证书，以证明生产商是利用新能源生产的电力。电力供应商如果自身缺乏新能源发电量，可以到市场上购买绿色证书，以满足配额标准；有富余绿色电力的新能源企业可以卖出绿色证书，以获得潜在的利润。这样一来，通过绿证交易制度可以自动实现电力价格的均衡，促进新能源的开发利用。
绿证交易制度是一种以市场为导向的制度安排，充分发挥了无形之手的作用，有利于能源结构的调整和升级，同时也降低了政府干预的成本，节约了交易费用，减少了新能源企业的寻租行为。绿证交易和碳排放交易制度相辅相成，二者共同约束能源企业的二氧化碳排放，提升企业的社会责任感，激励新能源企业积极生产。绿证交易制度是将外部效应内部化的重要手段，缓解了国家财政补贴的压力，有利于推动新能源产业长期、稳定发展。
四、健全补贴监督机制
国家理论将国家作为影响经济增长的内生变量纳入分析框架，认为国家的主要功能是纠正市场失灵，通过制度设计来规范市场参与者的行为。国家垄断了对暴力的使用权，能够约束新能源企业的机会主义行为，有效地保证补贴契约的实施。因此，新能源产业的协调、有序发展离不开政府的适当介入。在 5G、物联网迅速崛起的时代，政府需要创新监管方式，从过去的人力监管迈向信息化、智能化监管，大大降低了监管成本，提升了管理效率。同时，应制定针对能源互联网的监管制度，确保市场主体共同参与监督，创造公平、竞争的外部环境。
进一步加强对新能源产业的事前、事中和事后监管，构建多层次监管格局。在新能源项目的核准阶段，需要进行充分的市场调研，了解新能源企业的资产负债水平、公司规模、股权集中度等指标信息，确保补贴资金流向评价最高的企业。在补贴的发放阶段，地方政府应密切关注财政补贴的效率，确保企业将一定比例的补贴资本用于自主创新、技术引进等研发活动。接下来，强化补贴的事后监督制度，坚决处理市场参与者的违规行为，增加违规的成本，约束市场参与者遵纪守法。同时健全信息披露制度，通过能源互联网及时公开市场交易信息，保证信息的公正、透明，降低交易费用，激励政府、企业、用户等积极参与电力市场交易。我国新能源产业已迈入后补贴阶段，应健全财政补贴监管制度，使补贴资本真正发挥推动新能源发展的作用。 (作者：方天舒)